2017年11月21号星期二
全球贸易保护主义风潮及其应对
2009-04-03 14:54  《国际贸易》杂志
      一、当前全球贸易保护主义特点
  在80年来最严重的世界性经济危机背景下,全球贸易保护主义风潮正在兴起。经济和政治大国对国际经贸规则的发展演化具有举足轻重的影响力,其贸易保护主义倾向对全球保护主义的影响更大。当前的全球贸易保护主义风潮具有以下特点:
  第一,即使不考虑经济结构和各部门在经济危机前后相对重要性的变迁,经济危机本身也会激发贸易保护主义倾向;此次严重经济危机导致经济部门结构变动,进一步刺激了相关国家对制造业等实体经济部门的保护倾向。在危机前的泡沫兴盛时期,不少国家能够依靠金融等服务业、初级产品生产和出口赢得巨额收入,对费力多而收效慢的制造业缺乏保护的内在动力;所谓“荷兰病”也会削弱这些国家,特别是初级产品生产国的制造业。经济危机爆发后,抗冲击能力相对强劲的制造业在经济体系中相对地位上升,将加强相关国家保护制造业的内在动机;初级产品牛市在危机中终结,“荷兰病”效应消失,相关国家有关决策部门也企图借机发展本国制造业(如俄罗斯政府在危机中提高制成品进口关税并增加对制造业的各类补贴)。
  第二,主要贸易大国用以限制货物和服务进口的工具主要是非关税壁垒,包括政府采购、道义劝说等,前者典型如美国经济刺激法案中的“购买美国货”(Buy American)条款,要求在不违反美国国际义务(主要是世贸组织《政府采购协定》和《北美自由贸易协定》等)的前提下,该法案基建投资受益项目不得使用美国之外生产的钢铁材料,后者典型如美国政界和某些舆论界人士抨击政府机构销售“中国制造”纪念品和国旗为“不爱美国”之举,以及意大利农业部长卢卡•扎亚对“意大利人吃意大利食品”运动的支持。发展中国家则较多地使用关税壁垒,如俄罗斯提高汽车等多种商品的进口关税,印度提高豆油等商品的进口关税,等等。
  第三,旨在夺取海外市场的进攻性贸易保护主义上升,各国政府越来越多地直接或间接地补助和支持本国出口。直接的支持包括加大出口退税力度,以及对本国出口提供融资支持。由于全球经济正在经受严重的信贷紧缩,加大融资支持的力度比较符合各国出口企业的需求,预计将进一步趋向增长。加大融资支持力度的方式包括扩大融资范围,如有的国家官方出口信贷和出口信用保险机构将业务范围从出口卖方融资扩大到买方信贷,以及增加官方出口信贷和出口信用保险机构资金,如日本政府宣布将从外汇储备中向日本国际合作银行拨付5000亿日元(约合50亿美元)借款,供该行发放外汇贷款之用;丰田等汽车公司则寻求从官方贸易融资机构中寻求廉价资金,用于支持海外子公司,以及向海外市场消费者发放消费信贷。如按此趋势发展下去,未来有可能冲击各国就官方出口信贷达成的协定。由于越来越多的国家向本国企业提供范围广泛的救援支持,这些救援、扶持措施也将间接增强受援企业开拓海外市场的能力。
  此外,受国际资本流动逆转和当事国政府干预影响,部分出口依存度较高国家(特别是东亚经济体)货币汇率已经显著贬值,还有一部分出口国国内对本币贬值以促进出口的呼声也日益上升。
  第四,对国际资本流动的保护主义重心从限制外资转向限制内资对外投资,鼓励赴海外资本回流。
  在较长的时间周期上,不考虑其他因素,东道国成本—收益的变化推动全世界对外商直接投资的政策环境演变呈现轮回特征。在一个外资普遍受限制的环境里,一个国家如果对外资采取鼓励性措施,那么,该国将处于非常有利的谈判地位,其政策的鼓励性程度无需太高,外资就会趋之若鹜,也不会向东道国要求太多非分的利益,东道国从中受益将远远超过付出的代价。但是,随着越来越多的国家看到这种利益而加入外资自由化的行列,所有东道国面对外资的谈判地位都趋向削弱,不得不竞相提高政策的鼓励性程度,致使外资从中受益份额上升。发展到一定时期之后,引进外资的成本日益凸显,外资从中受益的份额又持续提高,以至于东道国得不偿失,对外资政策的反弹也就开始了。其他条件相同,此前对外资优惠力度越大,外资参与东道国经济越深入广泛,反弹越强烈。而率先反弹的国家从中受益将超过付出,吸引越来越多的东道国效仿,至此完成了一个轮回,并成为下一轮轮回的起点。
  联合国贸发会议《2007年世界投资报告》提供的全面统计数据证明,在国际投资持续增长的同时,近年全世界限制性外资政策有增多之势,各国政府对外资采取的限制性措施无论是绝对数目还是占新外资政策的比例都持续增长。2000—2006年,各国政府实施的限制外资政策数目依次为3项、14项、12项、24项、36项、41项和37项。据笔者计算,这占当年世界各国新发布外资政策总数的比例依次为2%、6.8%、4.9%、9.9%、13.3%、20.0%和20.1%。而这项比例在1992—1999年间最低为0,最高为14.0%(1996年),超过10%的也只有1996年、1997年这两年。上述趋势是对20世纪80年代以来资本流动过度自由化的反动,大宗初级产品牛市和西方国家对新兴对外投资母国,特别是新兴市场主权投资基金的忌惮又增强了这种趋势。
  在危机中,上述趋势正在发生变化。经济危机时期对资本流入的需求上升;外商投资企业在危机中蒙受巨大损失,特别是主权投资基金亏损惨重,降低了东道国对外资能力的评估,削弱了东道国对外资操纵本国经济的担忧,……这些因素促使东道国减缓出台对外资的限制性政策,国内主张放宽限制以吸引外资流入的呼声上升。同时,在繁荣时期已被某些势力指为“就业机会流失”的对外投资遭到了更猛烈的质疑,众多企业、金融机构需要依靠政府救援方能摆脱困境,这一点进一步加大了要求这些企业收缩海外投资的压力,某些国家政府对企业的救援也以不对外投资、不关闭在本国工厂等为条件。法国总统萨科齐就在2009年2月5日声称,法国汽车厂商不能拿着法国政府的补贴到捷克等国去开办新工厂,9日,法国政府宣布分别向雷诺、标致雪铁龙两大汽车公司分别提供30亿欧元优惠贷款,条件是两大公司承诺不关闭在法国的工厂,以维持就业。欧盟内部类似趋势的发展,已在一定程度上损害了欧盟统一市场的货物、服务、资本、人员流动四大自由。
  第五,保护主义风潮日益向劳动力跨国流动领域蔓延。在社会压力下,裁员时首选外籍员工正成为某些美国企业显示“爱国”姿态的手段,不止一个国家爆发了要求政府经济刺激计划受益行业和企业只能雇用本国人的游行示威,不止一个国家政界出现了要求制定“雇美国人”(Hire American)之类条款的主张;一些国家开始限制雇用外国劳工(如马来西亚银行),或遣送外国劳工,特别是暂时失业的外国劳工回国(如捷克)。
  二、贸易保护主义风潮走向
  是否将民间的贸易保护主义压力转为政府的实际行动,这是政府(这里指的是包括立法、行政、司法在内的广义政府部门)的决策;而在同等民间贸易保护主义压力下,是否采取保护主义行动,取决于该国政治体制赋予保护主义势力的政治游说能力、政治决策者本人对保护主义势力的需求,以及该国“玩弄”国际规则的能力。从这个角度看,预计世界贸易保护主义风潮还将继续发展一段时间,特别是在美国。
  从政体来看,西方代议制民主政体本身就更容易使贸易保护主义势力取得与其实际经济实力份额不相称的政治能量。美国宪法将对外贸易政策决策权授予国会,这种体制使得美国那些主张贸易保护主义或贸易问题政治化的利益集团比在行政主导的国家更容易左右国家贸易政策走向,唯一超级大国的地位更刺激美国贸易保护主义道德风险恶性膨胀。印度等视中国为经济发展最大竞争对手的新兴市场经济体同样引进了西式代议制民主政体,印度还被西方舆论称为“世界最大民主国家”,这种政体使得他们的贸易政策决策常常显得冲动多而冷静通盘考虑少,将意愿当作现实,对中国的“瑜亮情结”更时刻都在干扰印度等国的对华贸易政策。
  从政治决策者个人角度来看,由于在执政的不同时期对贸易保护主义势力的需求程度不一样,奥巴马在未来的保护主义冲动可能增强。奥巴马顶着在竞选造神运动中取得的光环入主白宫,目前还处于与公众的“蜜月期”之中,支持率之高创造了历史纪录,因此,近期他无需太过依赖贸易保护主义势力的政治支持。然而,随着造神运动的光环消失,随着“蜜月期”流逝,他的支持率必将下降;由于经济刺激计划能否成功尚在未定之天,即使收效,起码也是2010年之后,缺乏耐心的美国公众对他的政治支持会流逝得更快。如果他的政治支持流失到一定程度,他寻求贸易保护主义势力支持的内在冲动就会大大增强。
  与此同时,由于美、欧等发达国家主导了国际经贸规则的发展演变,20世纪80年代以来尤甚,他们更有能力“玩弄”以世贸组织规则为代表的国际经贸规则,在纸面上不违反世贸组织规则的前提下行保护主义之实,以至于世贸组织总干事也不得不认可“购买美国货”(Buy American)条款未违反世贸组织规则。这种能力将激励他们诉诸保护主义手段的道德风险。
  三、准确评估贸易保护主义冲击
  在贸易保护主义风潮冲击之下,中国应对的首要任务是准确评估其烈度和杀伤力。对任何敌手我们都需要准确评估,低估可能导致我们应对失败,高估可能导致我们付出过高的机会成本,因为过多地用于应对这一问题的政治和经济资源本可用于其他方面,获得更多的收益。
  毫无疑问,正如昔日《斯穆特—霍利关税法》前车之鉴所揭示的那样,全面的保护主义贸易战必将推动全世界堕入贸易保护与贸易萎缩相互促进的恶性循环,这是我们所必须竭力避免的结局。作为世界第二出口大国,作为全世界屈指可数的顺差大国,作为20世纪90年代后期至今世界贸易保护主义的最大受害者,贸易保护主义对中国的潜在杀伤力更大,我们对此给予比其他国家更多的关注,我们付出更大的努力去抨击、遏制贸易保护主义风潮蔓延,自是理所当然。但这并不意味着我们需要高估已经实施的贸易保护主义措施的影响规模,从而采取过度激烈的应对措施,我们还应当看到对其他国家贸易保护主义行动能力及其杀伤力的限制因素。
  对贸易保护主义风潮的最大制约因素是由于资源禀赋和经济发展水平等因素决定的国际分工。经过数十年来的国际产业转移,不少传统劳动密集型制造业在发达国家基本上已经消失,除非各国相对经济发展水平发生戏剧性逆转,否则这就是发达国家任何“购买美国货”(Buy American)之类条款也无法改变的事实。俄罗斯民用制造业基础本就并不雄厚,随后又遭遇了苏联解体的冲击和油价高涨的“荷兰病”困扰,俄罗斯决策部门希望扭转其民品生产和出口以初级产品为主的格局,这种意愿可以理解,但严酷的气候会削弱其制成品价格竞争力,过度分散且持续减少的人口令俄罗斯制造业难以取得规模效应和范围经济效应,“荷兰病”虽然暂时削弱,却是其民用制造业的长期干扰因素。
  不仅如此,与无差异地全面提高关税壁垒不同,“购买美国货”条款并不能适用于所有进口品,只能适用于政府采购项目,这样一来就大大限制了该项贸易保护主义措施对出口国的杀伤力。而且我国本来就没有加入世贸组织《政府采购协定》,在美国政府采购市场上并无太多既得利益可以失去,何况运用政府采购工具推进本国先进产业发展本来就是包括我国在内大多数国家所珍视的权利。我们在加入世贸组织《政府采购协定》谈判中正需要维护自己的这项权利,尽管我们不可滥用这项权利。我们需要警惕的是将这项条款推广到仅有部分属于政府资助的项目,从而成倍放大其杀伤力,以及在此基础上进一步扩大贸易保护范畴。
  几乎任何进口国都同时存在保护主义和自由贸易两大阵营,如美国进口品销售商与制造商之间往往利益对立,立场相悖,前者(包括同时身兼进口商和制造商双重身份的企业)就是可以与我们结成统一战线的自由贸易阵营。迄今,进口国自由贸易阵营与我方共同抵制其本国保护主义行动的案例已经为数不少。
  2003年美国对华木制卧室家具反倾销案(是截至当时中国入世以来涉及金额最大的反倾销案)立案伊始,美国家具经销商和美国家具零售商协会(The Furniture Retailers of America,FRA)就开始了积极的游说,并在国内抵制参与发起反倾销诉讼的美国家具厂商。不少经销中国家具的零售商与起诉中国产品的美国家具厂商断绝供货关系,甚至将那些发起厂商的货物丢到了大街上。在中国企业和他们的努力下,2004年11月美国商务部终裁虽然仍然认定中国对美出口卧室木制家具存在倾销行为,但大幅度降低了以前裁定的反倾销税率,中国125家应诉企业中,109家获得8.64%的平均税率,6家获得0.79%~16.7%的单独税率。此次奥巴马经济刺激法案酝酿期间,美国纺织品进口商协会就明确表示希望奥巴马政府彻底免除纺织服装进口税,高度依赖全球采购的IT业界对“购买美国货”条款的抨击更为尖锐,他们的主张会形成制约制造业部门保护主义的力量。
  在俄罗斯,由于此前多年已经围绕进口品改造、分销形成了庞大的相关产业,贸然限制进口必然损害这些产业的利益而招致反对,甚至引起政治事件。该国中央政府提高汽车产品进口关税之举就损害了远东等地区进口汽车相关产业,以至于成为反政府游行示威的触发事件之一。
  不仅如此,奥巴马的某些保护主义主张还与他的另外一些主张、目标不能兼容,因而不可实现。正因为贸易保护主义即使在实施者本国国内也面临上述制约因素,因此,尽管我们应该通过适当方式威慑贸易伙伴实施保护主义的道德风险,以免其以为可以肆意侵犯中国权益而无需付出任何代价,但我们对别国的贸易保护主义行为不宜单纯采取强硬措施应对,因为这样做有可能在贸易伙伴国内激起强烈反感,反而帮助对华贸易保护者获得额外的政治支持,也便于其将其贸易保护措施的负面后果归咎于我国的报复措施。只要我们能够承受在此期间国内产业受到的暂时冲击,能够保持对国内公众的说服能力,假如稍候时日,不是单纯采取公开的强硬报复措施,而是在保持交涉压力的同时等候其负面后果在国内显现,等待其国内反对声浪上升,最终难乎为继,自己草草收场,这样的结果对我国更为理想。2005年纺织品争端中欧盟对华纺织品设限导致服装短缺;印度政府2009年1月23日发布禁令禁止进口中国玩具,3月2日就不得不放松该项禁令,都表明了这一点。
  四、在反对贸易保护主义风潮中应当注意的问题
  在正确判断形势的基础上,我们在反对全球贸易保护主义风潮的过程中需要关注以下几个层次的问题:
  首先,我们对贸易保护主义的抨击和遏制不能与我们维护本国市场正常秩序的努力混淆、冲突,因为我们警惕和防范的对象不应当仅仅局限于那种旨在保护国内市场的传统保护主义,还应当包括旨在夺取海外市场的进攻性保护主义。因为经济危机也大大增强了各国争夺海外市场的动机,相信各国将更多地运用财政、金融等项工具支持本国企业夺取海外市场。且不提其他素有政府干预传统的国家,且不提在近年石油繁荣中备受“荷兰病”折磨的俄罗斯制造业正在获得政府出口补贴,即使在美国这个一向忌讳“产业发展政策”之类词汇的自由市场资本主义大本营,奥巴马经济刺激计划的突出特点之一也是通过减税、加速折旧乃至直接投资等方式向可再生能源、IT等行业提供大规模财政投入,美国几乎所有制造业也都在极力开展游说力图从经济刺激计划的资助中分一杯羹。这样,依靠政府财力支持,其他国家相关产业在国际市场上开展倾销的能力可望大大增强。而我国经过十多年实践,“市场换技术”策略总体上已经基本失败,至少在很多领域已经彻底失败。为了给我国经济社会可持续发展创造动力,为了给我国国民创造尽可能多的体面就业机会,我们必须坚定不移地走发展自主先进制造业和现代服务业之路。我们近年来也正在汲取改革以来自主先进制造业在许多方面不进反退的教训,努力加大力度发展自主先进制造业,此次的经济金融危机也被视为推进产业升级、进而加快摆脱外部经济冲击影响的良机,发达国家进攻性保护主义上升的趋势与我国发展自主先进制造业的努力和意图矛盾将趋向加剧,这些倾销的外国产业撞上中国商务部产业损害调查局和公平贸易局枪口的几率也将随之上升。对此,我们需要积极转换思维,不要仅仅是将自己当作被动的贸易伙伴保护措施候补受害者,而是要尽可能积极主动地为我们的产业争取公平待遇,立刻开始分析美国和其他主要贸易伙伴经济刺激计划中产业发展政策内容是否构成了违反世贸组织规则的违规补贴,并在这两年适度增加运用反倾销、反补贴、保障措施等工具,为国内产业(特别是重点发展的先进制造业)创造更公平的竞争环境。
  其次,我们反对贸易保护的具体行动应当统一在我国全球战略之下。如俄罗斯在我国对外政治、军事和经济战略中都占有重要地位,且西方势力正企图借助外部危机冲击之机动摇,乃至推翻普京地位,当此之时,我们不宜对该国的某些贸易保护主义行动反应过于强烈。其他条件相同,对中国政治、经济战略利益不大的国家,我方可以作出较为强硬的反应。
  再次,贸易保护主义的某些发展未必没有对我国有利的作用。虽说这种有利效果可能远远小于我们要为此付出的成本,但只要这种有利作用存在,我们就要充分利用。如“脑力流失”困扰发展中国家多年,我国也不例外,经济危机中发达国家雇用本国人的风险恰恰有助于我国流失人才更充分地认识到盲目追求海外就业的风险,从而有助于我们吸引外流人才回流,减轻“脑力流失”问题。
  在更高的层次上,国内外目前对贸易保护主义的不少抨击都有一个隐含的前提假设,即现行国际经贸规则已经尽善尽美,对其的任何违背都是违反了“天条”,但这个隐含前提恰恰是不成立的。20世纪80年代后期以来,全球化潮流最突出的问题是收益和负担分配不平衡,发展中国家分享的全球化收益太少,而承担的调整负担太多,发达国家企图用无限制的“自由化”为工具剥夺发展中国家发展民族产业、在国际经济体系中争取平等地位的权利,剥夺他们保护自己免受国际游资冲击的权利。经济全球化的两大支柱组织世界贸易组织和国际货币基金组织的规则本身就存在这方面的问题,执行规则过程中的问题更多。多哈回合开幕前发布的世贸组织总干事2001年年报便提醒各成员方,尽管过去50年内的8轮多边贸易谈判大幅度推进了贸易自由化,但贸易壁垒依然存在,在农业和纺织品部门尤其严重,而这些部门对发展中国家极为重要。历史教训已经证明,国际经贸利益分配失衡潜藏着导致全球化进程全面逆转、南北双方两败俱伤的可能性。19世纪末至20世纪初,经济全球化程度在许多指标上都远远超过今日,“国际贸易重要性渐减”论却以德国经济学家松巴特1903年出版《十九世纪德国国民经济》为标志而勃然兴起,并在自由贸易发祥地英国找到了大批知音,其中不乏凯恩斯、罗伯逊(D. H. Robertson)等名家巨匠。当前不少舆论热议的所谓“去全球化”趋势,其本质在相当程度上不过是此前不公正国际经贸规则发展的恶果而已。
  作为拥有独立利益的大国,随着实力的增长,我国对西方主导制定实施的现行国际经贸规则的不公正性体会正日益痛切。现行国际经贸规则日益构成制约中国实力进一步发展的桎梏,争取建立更合理的国际经济新秩序相应再次成为我国的长期目标,而对国际经济规则的话语权力也是一个真正经济强国的标志。不可避免地,当我国成为世贸组织享有全部权利的成员之后,必然要行使合法权利,力图推动国际经贸规则向更符合自己期望的方向演化。假如说在繁荣时期现行国际经贸规则的既得利益群体似乎在道义上拥有更大的话语权,那么,在当前的危机时期,西方国家的保护主义行为恰恰从某些方面表明他们此前对发展中国家“发展”权利的模式和剥夺是不合理的。这也就在一定程度上削弱了我们争取更合理国际经贸规则的阻力,我们不应浪费这个机遇。
  最后,我国对贸易保护主义如此敏感,尤其是对少数几个贸易伙伴的保护主义高度敏感,再次表明我国对外贸易过于集中,我国经济增长过于依赖外需。我们需要有秩序地对此开展调整,相信危机也会增强我们国内各方调整对外贸易和经济增长模式的内在动力。
  五、结束语
  回首当年,1997年亚洲金融危机触发世界性通货紧缩,1999年世贸组织西雅图会议失败后,悲观气氛一度弥漫国际经济界。然而世贸组织各成员方能够跨越一度似乎深不可测的歧见鸿沟,决定发起多哈回合,显示出了摒弃以邻为壑政策、携手推进贸易自由化的意愿。在当前的危机中,假如各国能够作出足够努力,危机和暂时的贸易保护主义风潮未尝没有可能成为推动多哈回合突破僵局的契机。我们要为最糟糕可能性作出准备,我们更要尽力争取最优结局。 (作者:梅新育)
 
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